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CDF秘书长卢迈:预算绩效管理要讲效率 也要讲公平

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来源:中国发展研究基金会

绩效预算,即政府先制定有关事业计划和工程计划,再依据其职能和施政计划制定实施方案,在成本效益分析的基础上确定实施方案费用,从而编制预算的一种方法。

2000年,中国开始开展预算绩效管理工作,由财政部探索财政绩效评价,推动地方试点。2003年起,一些地方政府开始了系统社会实验。

2005年,中国发展研究基金会看到了预算绩效改革这一领域的重要价值,由此开启了其在公共预算改革领域的研究、研讨会和地方试验项目。

2005年至今基金会在公共预算改革领域所作探索2005年至今基金会在公共预算改革领域所作探索

今天,距离2009年基金会举办第一届绩效预算国际研讨会已过去整整十年。

刚刚过去的2019年预算绩效管理国际研讨会上,中国发展研究基金会副理事长、中国发展高层论坛秘书长卢迈曾谈到基金会投入预算绩效领域的初衷:

“中国发展研究基金会的宗旨是‘支持政策研究,促进科学决策,服务中国发展’,预算绩效管理是促进决策科学化、合理化的重要手段,更是政府治理方式的深刻变革,同时也是建设高效、透明、负责政府的重要一环。”

十年间,中国经济持续增长、综合国力增强,治理能力现代化改革取得进展。在预算绩效领域,《预算法》正式修订、十九大提出“全面预算绩效管理改革”,对我国加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系有了新的要求。

正如卢迈在会议闭幕总结中所言:

“全面实施预算绩效管理是一项系统工程,面向未来,必须承认我们现在还是有很大差距。但展望未来,我们始终对改革充满信心,预算绩效管理一定会在中国国家治理能力现代化上发挥更加积极主动的作用,取得长足的进步。”

以下为卢迈在2019年预算绩效管理国际研讨会上发言。

预算绩效管理发端于上世纪五六十年代,在国外治理改革中发挥了重要作用。

因为预算绩效管理强调成本、效益、结果导向的特点,已成为各国财政改革的方向,绝大部分OECD国家已建立绩效预算的框架,很多非OECD国家也实施了预算绩效管理。这一改革趋势也已经扩展到了美国、澳大利亚等国的地方政府层面。

中国在本世纪初引入预算绩效管理,逐步走出了一条有中国特色的预算绩效管理改革之路。

在国家治理现代化语境下,中国的预算绩效管理改革还应该更进一步,希望能够实现“以人民为中心”兼顾“效率”与“公平”的预算绩效管理。

具体而言,首先我主要想谈三个方面:

首先,现在为什么要特别强调预算绩效管理。

我认为,进行预算绩效管理很重要的一点是人民日益增长的对高质量公共服务的需求与财政供给绩效不高之间存在着矛盾。

一方面,公共支出规模不断增长,但是人民群众对高质量公共服务的需求尚未得到满足。公共财政支出占GDP的比重在上世纪九十年代曾经跌入低谷,而现在一般公共预算支出占GDP比重已经达到25%。

人民群众的获得感,不只取决于收入,尤其是对于中低收入人群来讲,很大程度上更取决于公共服务的质量和水平。

另一方面,在公共支出规模不断增长的同时,却存在“一边是钱不够用,一边是大量资金被浪费”的怪象,网上这样公开的事例比比皆是,一棵榕树政府帐面身价高达10万,某市建应急用的过街天桥造价高达5000万,一部1分钟的宣传片某部委支付1850万......这样的浪费使“钱”不能充分发挥作用。

此外,愿意投“砖头”,不愿意投在运行和“人头”这样的问题在很多地方都可以看到。

所以,如何花好公共资金,让它满足人民群众对于美好生活的需要,是非常关键且紧迫的。

那么,怎样使预算绩效管理循环运转起来?

一是必须有清晰明确的绩效目标,并且与政府战略目标相联系。制定绩效目标时,各个部门不要把它交给财务部门做,部门的主要领导应该参与绩效目标的制定,并且要对绩效目标负责。

二是要开展部门能力分析,确保实现绩效目标。应该向企业学习,开展部门SWOT分析,分析部门的优势和不足,帮助部门在制定绩效目标的时候有意识的提出改进的办法。

三是要非常重视监测与评估,这是保障。在这方面利用大数据是一个很重要的方法,我们国家现在各个部门都投入了相当多的经费开展信息化建设,但互相之间不联通,实际使用中应用不够,对外不能公开,没能发挥应有的作用。

基金会建立了一个阳光校餐数据平台,就可以监测100个县在学生营养改善方面支出的效果、支出的实际情况,所以不需要派人到每个点上去随时的视察,而可以通过大数据的方式,通过信息化的手段就可以到达最偏远的村庄。

来源:国家统计局历年数据来源:国家统计局历年数据

减少收入的不平等可以有很多方面,各个部门预算中都应该考虑到这一点。比如,政府在学前教育支出今年增长比较快,在去年达到3672亿,平均每个3—6岁孩子支出约7500块钱。

谁最需要这笔政府支出?高收入群体不需要,他们有能力选择国际幼儿园。低收入群体在村里,如果政府公共服务不入村根本享受不到这笔支出。

所以,在制定学前教育政策时是不是应该更多考虑在村的儿童,考虑他们的利益,把低收入人口的学前教育纳入政府支出?这样做对于阻断贫困代际传递,对于从儿童做起,重视人力资本的投资都会起重要作用。

当然,这只是举一个例子,我们每一项预算支出优先序的确定都面临着这样的选择。我们需要更聚焦于长期的努力,就是怎么样能够实现更多的公平的预算支出,这样才是真正有价值的。

卢迈探访偏远贫困山村的孩子们卢迈探访偏远贫困山村的孩子们

同时,作为一名长期关注公共预算管理的政策研究者,我在过去十几年间,有这样几个观察和感受:

一是中央推进预算绩效管理的决心非常大。

党的十八届三中全会提出改革的目标是要实现国家治理体系与治理能力的现代化。十九大报告提出全面实施绩效管理,为实现这样的改革目标提供了抓手。中国现在面对经济有下行压力,外界有贸易摩擦,大家都说改革是唯一出路。

但是,可以看到改革其实是在方方面面进行的。尤其是财政部推动的预算绩效管理改革,体现了中国政府改革的目标和政府的性质。因为预算绩效的概念是“提高人民群众的获得感与幸福感”,是要建设高效、透明、负责政府。

十八大以来我国财税制度改革在预算管理制度、税收制度、事权和支出责任相适应等方面,取得了很好的进展,这为现在推进预算绩效管理打下了很好的基础,目前各部委已经实现了绩效目标全覆盖,在绩效监控和评价方面也已取得很好的进展。

全国人大、审计署也在增加绩效评价结果的应用。协同推进改革的局面逐渐形成,这正是国家治理体系和治理能力现代化的直接表现。

第二,地方政府经过十几年的改革探索,积累了大量的创新和经验。

在这次会上我们看到广州市以部门整体绩效为核心取得很好的改革成效,北京、浙江、河北都介绍了他们的经验。其实,中国还有一些地方做得很好的,比如上海、河南、四川,都有很好的经验和成绩。

中国地方政府先试点,然后形成全国性的决策,还在《预算法》中明确了“讲求绩效”原则,这样一个上下互动的过程,是中国改革中的一项重要经验。

这种上下互动共同推进预算绩效管理的局面,体现出我们国家的预算绩效管理,正逐步从“花钱问效”发展到“财政管理”,现在正式迈入了“政府治理”阶段。在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中,预算绩效管理正是政治建设的重要组成部分。

第三,我们推进预算绩效管理过程中在不断学习国际的经验,现在还要继续学。

在本届研讨会上,芮泽局长分享了世界银行已经在150多个国家和区域开展600多次财政体制相关的评估,博恩达尔先生分享了OECD国家预算管理的经验,亚洲开发银行绩效计分卡等丰富的经验,日本、韩国、澳大利亚、荷兰等国在过去十年取得了相应的进展。

中国改革开放以来取得成绩很重要的一条就是我们善于向各国学习,所以我相信中国还会继续向国际组织、各个国家来学习。

我们也看到中国和世界在绩效预算管理改革方面,正在发生互相融合和互相促进,这也说明中国愿意在更多的国际场合下来进行交流。

全面实施预算绩效管理是一项系统工程,面向未来,必须承认我们现在还是有很大差距,特别是从实现以人民为中心的国家治理现代化来讲,预算绩效管理确实还有差距。

下一步应该要注意这四个方面:

第一,各级政府应转变作风、积极作为,花好公共财政每一分钱。既有“效率”,又有“公平”,才是对“不忘初心、牢记使命”的真正落实。把说的和做的高度统一起来,把学习的东西落实在具体的行动之中。

第二,预算绩效管理必须是全面的。只要花了公共财政的钱,就必须问效,不论是基本支出还是项目支出,都应该向公众汇报取得的效果。

第三,把中国预算绩效管理的目标、路径讲清楚。预算绩效管理重要的是要做激励,是激励大家确定目标努力去实现。鼓励好的,当然对于坏的也要做批评,但主要目的不是说要管理、要惩罚,我们更需要的是构建更好的激励机制。

当前出现一种不好的倾向:一些主体想要推卸责任。我们观察到支出结构上有一个特点,地方政府财政支出占全部财政支出的比例达到85%,其中70%又是由县级政府支出。中央部委的职责越来越倾向于确定政策、监督、审查。

中央和地方之间的财权、事权应该怎么划分,这些问题都还需要解决。怕担责任、推卸责任,绝对不是预算绩效管理所要鼓励的。

第四,数据的真实性。我们要想做绩效评价,没有准确的数据是做不了的。

有些数据的依据在哪儿,谁做的评估,部门自己的统计是怎么做的?没有可信度。数据应说明来源和方法,没有绩效的数据本身就应该是问责的。

以上这四点是我个人的一点体会,不代表基金会,也不代表主办方。

展望未来的预算绩效管理改革,在各方的共同推动下和努力下,我们对未来的改革充满了信心,预算绩效管理一定会在中国国家治理能力现代化上发挥更加积极主动的作用,取得长足的进步。

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